Экономические институты функционируют на основе формальных или неформальных правил. Европейский рынок труда или государственный аппарат США работают на основе установленных, «записанных» правил, в то время как американский рынок труда использует неписаные правила, называемые имплицитными контрактами (implicit contract). Советский диктатор предпочитал не связывать себя формальными правилами и пренебрегал ими при возникновении конфликтов между производителями и плановиками. Хотя можно было бы ожидать, что работа институтов в иерархической экономической системе будет основана на формальных правилах, и НКТП и НКЛП годами действовали без официально утвержденных положений, определяющих их работу, а когда такие положения в конце концов были утверждены, они фактически не касались оперативных правил. Тысячи страниц официальных документов в архивах НКТП и НКЛП не содержат четкой единой формулировки формальных правил и процедур.
НКТП и НКЛП были образованы 5 января 1932 года, после того как ВСНХ был поделен на три наркомата - наркомат тяжелой промышленности, наркомат легкой промышленности и наркомат лесной промышленности. Указ об их образовании распределял предприятия ВСНХ между тремя наркоматами (большинство предприятий отошло НКТП), но практически не содержал ничего о правилах управления. Положение об НКТП не было утверждено вплоть до 11 ноября 1937 года; оно устанавливало, что НКТП должен «руководить составлением и осуществлением утверждаемых правительством производственных и финансовых планов... планов капитального строительства». С этой целью НКТП должен был организовать работу подчиненных предприятий, оказывать им техническую помощь, организовывать снабжение и сбыт продукции, руководить подбором персонала.
Устав НКЛП, утвержденный в 1938 году, определял его статус как союзно-республиканского наркомата, но также не содержал никаких четких инструкций. Главное управление металлургической промышленностью (ГУМП) было образовано в 1931 году (тогда еще как главк ВСНХ) «для усиления народно-хозяйственного и технического руководства металлургической промышленностью».
Положения о промышленных наркоматах и главках в явном виде содержали два пункта. Во-первых, они четко определяли сферу компетенции каждой организации, определяя, какие именно предприятия ей подчиняются. Во-вторых, они однозначно устанавливали, что каждая организация несет ответственность за выполнение плана. План наркомата представлял собой сумму планов его главков. План главка - сумму планов всех его предприятий. Юридически необходимость выполнить план была недостаточно строго определена: среди планов были долгосрочные пятилетние планы, годовые планы, квартальные, месячные и даже декадные планы. В некоторых случаях вообще не существовало годового плана или же он подготавливался ретроспективно. Существовали также планы снабжения.
Наиболее важным был план по производству, так называемый план по валу. Предприятия признавали, что они боролись в основном за «досрочное выполнение количественных показателей» и в этой борьбе нередко «имели очень много потерь», отражавшихся на качестве продукции. Производство наиболее важной продукции и заказы для наиболее приоритетных заказчиков - армии, оборонной промышленности и других - должны были выполняться в первую очередь, ради них можно было пожертвовать всеми остальными показателями планов. Целые предприятия переводились в режим исключительного снабжения приоритетных отраслей. Так, приказ НКТП (№ 51, март 1932 года) выделил пять приоритетных заводов, предписав «удовлетворить в необходимых размерах, как стройматериалами, так и оборудованием, потребность этих заводов вне всякой очереди и преимущественно пусковыми предприятиями».
Когда злополучный нарком путей сообщения (Рухимович) объявил, что наркомат не может выполнить заданий по строительству из-за нехватки рельс, Сталин послал Кагановичу злое письмо: «Мне кажется, что Рухимович здесь заранее хочет снять с себя ответственность за невыполнение плана строительства». Когда кандидат в члены Политбюро Г.И. Петровский, столкнувшись с ужасающим голодом на Украине, попытался понизить план по хлебозаготовкам, за который нес личную ответственность, Каганович радостно сообщал Сталину "Он (Петровский) полемизирует с теми, кто говорит правду, что они были оторваны от села и не знали положения дел, но тогда он должен признать, что они скрывали от ЦК ВКП(б) правду и только тогда начали говорить, когда ЦК из Москвы указал им на вопиющие безобразия."
Орджоникидзе высмеивал руководителей, которые думали, что смогут избежать ответственности перед государством: «У нас бывают умники, которые считают, что распоряжения Наркома, начальника Главка можно как хочешь выполнять или не выполнять». Чтобы продемонстрировать судьбу такого «умника», Орджоникидзе 8 января 1934 года уволил директора Ярославского резинового комбината Михайлова за то, что тот заявил на общекомбинатской партийной конференции о невозможности выполнения плана. Орджоникидзе не принимал в качестве оправданий и заявления о нехватке материалов (6 июня 1932 г.): «Сколько бы вы ни жаловались, сколько бы ни предъявляли требований к машиностроению и к кому угодно, они все эти требования могут вернуть обратно с полным правом, потому что вы металла не даете... Вы свои требования можете предъявить, но эти требования должны быть подкреплены тем, что вы дадите количество металла, необходимое для работы».
Смысл очевиден - хороший руководитель будет использовать любые средства и выполнит приказ любой ценой. Руководители, жаловавшиеся по официальным каналам, обычно слышали в ответ, что свои проблемы они должны решать сами. Таким образом, высшее руководство, начиная с СНК и заканчивая директорами главков, косвенным образом потворствовало неформальным связям. Можно сказать, что хорошим руководителем был тот руководитель, который использовал неофициальные каналы для того, чтобы обеспечить выполнение производственных заданий, и руководство не задавало ему по этому поводу никаких каверзных вопросов.
Поскольку официальным путем получить помощь не удавалось, чиновникам приходилось искать другие способы. Единственной возможной причиной невыполнения плана была несостоятельность руководителей предприятия, которая вполне могла быть истолкована и как преднамеренный саботаж. В таких обстоятельствах ни один начальник не мог иметь незапятнанную репутацию, способную выдержать тщательную проверку. В то же время число способных руководителей было ограничено. Соответственно существовала дилемма, порожденная институциональными особенностями советской системы: планы часто не выполнялись, и их невыполнение официально вменялось в вину советским хозяйственникам; в то же время в силу скудости управленческих ресурсов нужно было ограничивать наказание символическим числом руководителей.
Для решения этой дилеммы советская система создала тщательно разработанный ритуал обвинения и наказания. Участники этого ритуала обычно прекрасно понимали свои роли. Руководитель снимал с себя вину, обвиняя подчиненных, которые в свою очередь старались обвинить своих подчиненных, пока вина, наконец, не сваливалась на кого-нибудь внизу иерархической лестницы. Опытные руководители выбирали козла отпущения, которого и обвиняли в невыполнении плана. Эта черта советской системы оказалась одной из наиболее живучих.
Чаще за невыполнение планов наказывались заместители директоров или главные инженеры предприятий, а не директора заводов. Чем ниже был статус выбранного козла отпущения, тем лучше. Заместители наркома тяжелой промышленности Кагановича подготавливали ключевые предложения, тогда как он указывал, что может быть не выполнено, заранее отмежевываясь от возможных неудач. Сталин был наиболее опытным мастером нахождения козлов отпущения.
Он позволял другим выступать с планами и инициативами, в то время как сам оставался в стороне в качестве критика и, когда что-то шло не так, сваливал вину на других. В 1930 году Сталин отказался от поста председателя СНК, возможно, для того, чтобы оградить себя от ответственности за конкретные результаты.
На уровне наркоматов невыполнение планов запускало механизм расследования, с последующим выдвижением обвинения и наказанием. Как правило, создавалась комиссия, которая должна была установить причины невыполнения плана, наказать виновных и предложить пути исправления ситуации. Наказания варьировались от выговоров и увольнений до уголовной ответственности и смертной казни.
Работники, выбранные в козлы отпущения, но отказавшиеся принять вину на себя и признать свои ошибки, считались не умеющими работать в команде. A.C. Енукидзе, который долгое время был соратником Сталина, отказался признать свою вину летом 1935 года, когда он как начальник охраны Кремля был обвинен в оплошностях охраны и неподобающих связях. Енукидзе сделал ошибку, защищая свою репутацию, вопреки сталинской версии событий, гласившей, что Кремль был буквально нашпигован террористами. Енукидзе был переведен в провинцию и позже, 30 октября 1937 года, расстрелян, пополнив ряды жертв сталинского Большого террора.
Пол Грегори
